双柏县人民政府行政复议决定书

云双政行复决字〔2022〕8号

申请人：李银兰，女，汉族。

被申请人：双柏县自然资源局

地址：双柏县城兴贸路8号

法定代表人：赵秀梅，职务：双柏县自然资源局局长。

委托代理人：杨剑，职务：双柏县自然资源局副局长。

邮政编码：675100，

联系电话：0878--6085074。

申请人对被申请人于2022年4月2日作出的《行政处罚决定书》（双自然资罚决字〔2022〕第7号）不服，于2022年6月1日向本机关申请行政复议，本机关于2022年6月7日受理。经本机关调查审理，本案现已审理终结。

申请人请求：

请求双柏县人民政府撒销双柏县自然资源局于2022年4月2日作出的《行政处罚决定书》（双自然资罚决字〔2022〕第7号）即拆除申请人拆旧翻新建筑物。

申请人称：

2021年3月申辩人在原居住房无法居住的情况下，拆除部分危房建盖新房，同年9月申请人在房已建盖好的情况下，被申请人认为申辩人所建盖的房屋，没有建设工程规划许可证，并于2021年9月8日作出《行政处罚决定书》（双自然资罚决字〔2021〕第7号），认为申辩人没有建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，责令申辫人在十五日内拆除建盖的房屋。后申辩人提起行政复议，《行政处罚决定书》（双自然资罚决字〔2021〕第7号）被县人民政府撤销。现双柏县自然资源局再次提起行政处罚，其理由就是没有建设工程规划许可证要拆除，其行为严重损害了社会主义核心价值观的公平、公正原则，与《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的本意不符，与建设文明社会公平、公正相悖。据此，就行政机关的行政行为申请人认为：

(一)行政机关的行政执法，选择性执法，其行为违法。自2008年以来被申请人在城乡建设方面，对老百姓的房屋居住问题，从未以实际出发，都未批给老百姓建房，把上级划给老百姓建房的国家规划，用于开发商建设，致使一直以来城乡老百姓建房都不批，而导致双柏县城附近近千户百姓建房，且没有建设工程规划许可证，也没有房产证。从2008年《中华人民共和国城乡规划法》颁布以来，县城有近千户建盖房屋，就2021年也有100多户也在建，都是没有建设工程规划许可证，且都已建好。但被申请人没有一视同仁，根据某些人的函意，在近百户人家中对县保健院附近三户人家（申请人也在其中）作选择性的行政执法，且这三户没有影响县城总体规划，是拆旧翻新，没有超出原来老房子面积。而在申请人四周建盖的房屋也是没有规划许可的，为什么不处罚呢？这种选择性的行政执法，是国家不容许的，李克强总理在十三届全国人大二次会议上强调对监管者要立规矩，决不允许选择性执法、任性执法，决不允许刁难企业和群众，他们这种做法也是法律所不容的，其行为也将会被人民法院撤销的。为此，将其对申辩人处罚的具体行政行为，违反了行政法的公平原则，请上级人民政府本着公正、公平给以处理；

(二)被申辩人对申辩人翻建危房违法认定事实错误。被申辩人认定称：申辩人翻建危房违法，申辩人认为这种说法不正确，房屋是上辈人建盖，年代已久，墙体松动，瓦片脱落，实在是无法住人，申辩人两个儿子30老几没有住房，并且两个老人已离开人世，难道要等到房屋垮塌造成人员伤亡才重视吗？才能申请建盖吗？被申辩人的错误认定，是对自己没有深入基层对老百姓了解的一种辩解，无非就是不是唯一住房翻建房屋，没有规划许可证等原由就可以拆除。为此，请被申辩人认真负责把情况调查清楚，客观的对事实认定；

(三)对申辫人房屋似拆除决定不公正。《中华人民共和国城乡规划法》其中心点就是影响政府规划实施。其发布实施后，被申辩人就对双柏县城的建房没有给老百姓批过，但县城没有批过建盖的，有上千户，且2022年度没有规划许可证还在建，申辩人居住房屋四周也是在近几年建盖的，且高楼林立，难道他们有规划许可证吗？申辩人一直居住五十多年的老房子，是在无法居住的情况下进行翻建，且是在四周高楼林立中间，并未影响双柏县城的规划。所以说，被申辩人的执法行为没有公正性和客观性而言。《中华人民共和国城乡规划法》对没有规划许可证的建房情况，在处罚上是分为几种情形，且强调对规划实施的影响。从申辩人翻建房屋的现状讲，一是原有房屋无法居住；二是被申请人不批；三是拆旧翻新；四是不占用集体土地；五从四周建房情况讲不影响规划。六今年县城建房户（没有规划许可证）有近百户，为何只对申请人处罚。所以说被申请人的处罚决定是不公平、不公正的。

综上，申请人房屋不能居住，被申请人不批，为消除隐患危害，翻建房屋是申请人无奈之举。现被申请人以未取规划许可证要拆除，实为执法不公，且县城同时建房无证几百户，只选择性的处罚申请人实属执法随意性，不能一视同仁鄙视了行政机关的权威性。鉴于被申请人在该案中不客观、不公平、不公正、认定事实错误等原因，根据行政诉讼法的相关规定，特向被申请人提出复议，请求给予公正处理为谢。

申请人提交的证据及材料有：

1.李银兰本人身份证复印件一份；

2.行政处罚决定书复印件一份；

3.原老房屋照片复印件一份;

4.宅基地使用证复印件一份。

被申请人称：

(一)关于本机关的行政执法是选择性执法的答复。《中华人民共和国行政复议法》第一条“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”中明确规定，公民、法人和其他组织合法权益受法律保护，行政机关依法行使职权过程中不得存在违法或者不当的具体行政行为。申请人李银兰在申述材料中所述“翻建前向被申请人单位和辖区有关部门咨询过，且书面申请过，没有明确表态准建或不准建”，经查，双柏县政务服务管理局未收到李银兰户申请办理《建设工程规划许可证》的材料也未咨询过相关事宜，李银兰户所在村民小组的小组长袁健波证实其户翻建住房前未到村小组咨询过（证人袁健波询问笔录）。双柏县自然资源局执法人员2021年6月8日在巡查过程中，发现李银户翻建住房行为后即对其进行了法律、法规的宣传教育并向其下达了《责令停止违法行为通知书》（双自然资责停字（2021）第18号），其拒绝答字（有见证人。社区工作人员杨成其、邓莉荣证实）。我局在下达《责令停止违法行为通知书》后申请人李银兰仍未停止违建行为，对法律亳无敬畏之心，现房屋主体已基本建成。在行政机关调查过程中其不配合调杳（送达相关法律文书不答字、捺印，不接受询问，有相关文书及照片为证），多次到我局执法队“以其他违建行为也有为何只制止她家建设对她家进行外罚”为由对抗调查及执法工作，我局进行接待的工作人员反复对其进行政策及法律法规宣传、讲解，其仍不依不修（此内容在其申请复议的材料中也有陈谏）以“法不责众”的错误思想规违法责任，目前我国还没有哪一部法律法规明确提出法不责众这一概念，也从未将其作为一项原则加以确认和适用。李银兰户在城镇规划区内未取得建设工程规划许可翻建、新建住房的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款的规定，涉嫌违法建设。我局依职责、职能对其违法行为进行立案查处是依法行使职权，也是捍卫法律尊严践行“依法治国”保护其他公民法人和其他组织的合法权益的具体表现（《楚雄彝族自治州城乡规划管理技术规定》对建筑间距、建筑退让等作出了明确规定，未按技术标准及要求进行建设，将损害建设行为所在地周边其他人的合法权益），且申请人李银兰在建设过程中与邻居因建房产生纠纷，目前仍然未化解，已严重影响邻居安全。

2020年规划审批、监察等职能职责才划归至我局，因历史遗留问题较多，我局在日常工作中也在积极探索研究县城规划区内的“两违”治理。“消减存量遏制增量”是我国建设发展过程中解决问题的重要方针及政策，只有依法依规分批次、分类别开展处置工作，才能有效解决县城规划区内的“两违”建设行为。故我局在开展行政行为过程中不存在选择性执法的情形。

(二)关于对申请人翻建危房的违法认定事实错误的答复。经调查，申请人李银兰拆除的住房和畜厩并非要倒塌的危房，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，李银兰在建设前应当申请办理建设工程规划许可证，但其陈述“翻建危房是不违法的”，显然是对其违法行为的一种诡辩，另外本机关执法人员对其违法行为进行制止后，申请人李银兰明知建设行为是违法的，仍继续进行建设，其漠视法律的态度可见一斑。综上，对李银兰的违法建设行为，本机关的事实认定清楚。

(三)对申请人房屋作出的拆除决定不公平的答复。《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第三条“对违法建设行为实施行政处罚时，应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”第四条“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：(一)取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。(二)未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。”第七条“第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”已明确规定，对违法建设行为实施行政处罚时应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，并对所属情形进行明确。我局在作出行政处罚前，依法对此问题开展调查，经调查李银兰户违法建设行为属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。（双柏县政务服务管理局双政服函〔2021〕5号证实李银兰户翻建未取得建设工程规划许可证；双柏县自然资源局规划股出具的《情况说明》证实李银兰户翻建前未提交建设工程设计方案进行审查，即：未取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件）。

《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条“对无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，按以下规定处理：(一)以书面形式责令停止建设；不停止建设的，依法查封施工现场；(二)对存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体，依法下发限期拆除决定书；(三)对按期拆除的，不予罚款；对逾期不拆除的，依法强制拆除，并处建设工程造价10％的罚款；(四)对不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10％以下的罚款。”明确规定无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形处理内容，对申请人李银兰违法建设的房屋作出限期拆除决定是公正的，有法可依的。

综上所述，为维护法律尊严、权威，践行“依法治国”的原则，请双柏县人民政府行政复议办公室根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，依法作出行政复议决定。

被申请人提交的证据及材料有：

1.情况说明；

2.建设现场方位示意图；

3.双柏县政管局复函；

4.李银兰全户人员简况表；

5.集体土地建设用地使用证；

6.李银兰及证人（袁健波）询问笔录复印件；

7.立案程批表；

8.违法案件审理记录；

9.违法案件处理决定呈批表；

10.法制审核意见书；

11.行政处罚事先告知书及送达回证；

12.行政处罚听证告知书及送达回证；

13.行政处罚有关事项审批表；

14.行政处罚决定书及送达回证；

15.申请人《申辩意见书》。

经审理，本机关查明以下事实：

2021年6月7日，被申请人双柏县自然资源局执法人员在执法巡查过程中发现，家住双柏县妥甸镇西城社区妥甸街二队1号李银兰户，在未取得建设工程规划许可证的情况下，发现该户位于妥甸街二队1号住宅存在拆旧建新行为。6月7日，被申请人根据相关法律规定，作出《责令停止违法行为通知书》（双自然资责字〔2021〕18号），内容为：“李银兰户：未经批准，擅自拆旧翻新的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国城规划法》第四十条的规定。根据《中华人民共和国城规划法》第六十四条的规定，责令立即停止上述违法行为，听候处理”。《责令停止违法行为通知书》于6月7日当天直接送达本人，申请人拒签字。2021年6月8日，被申请人以“申请人李银兰未取得建设工程规划许可证，擅自对本户住宅拆旧建新”为由，批准立案查处。2021年6月8日至8月8日期间，被申请人对申请人“未经批准，擅自拆旧建新的行为”进行案件调查，8月9日，形成《案件调查报告》。2021年8月11日，被申请人双柏县自然资源局对案件进行了专门审理，8月17日，对案件处理决定进行呈批。9月1日，被申请人对申请人作出《行政处罚事先告知书》（双自然资罚先告字〔2021〕第7号）和《行政处罚听证告知书》（双自然资罚听告字〔2021〕第7号），2个告知书由申请人李银兰丈夫唐科荣接收但拒绝签字，执法人员留置送达。9月8日，被申请人对申请人作出《行政处罚决定书》，并于9月9日以邮寄送达方式送达。经查明，在2021年3月至2021年9月间，申请人李银兰未申领和取得过《建设工程规划许可证》。

2021年11月4日，申请人不服双柏县自然资源局行政处罚，向双柏县人民政府提出行政复议。因被申请人于2021年9月1日出具的《行政处罚事先告知书》（双自然资罚先告字〔2021〕第7号）、《行政处罚听证告知书》（双自然资罚听告字〔2021〕第7号）告知的拟处罚内容与2021年9月8日出具的《行政处罚决定书》（双自然资罚决字〔2021〕第7号）处罚决定内容不一致。被申请人在作出处罚决定前虽然履行了事先告知义务，但行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书中拟处罚内容与行政处罚决定书上的处罚内容不一致，剥夺了申请人对实际处罚事项的知情权，损害了申请人合法权利。故认定被申请人作出的行政处罚违反了法定程序，属程序违法。本机关依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三款第3项之规定：撤销被申请人于2021年9月8日作出的《行政处罚决定书》(双自然资罚决字〔2021〕7号)；责令被申请人在60日内依法重新作出具体行政行为。

2022年3月15日，被申请人对申请人发出《行政处罚事先告知书》（双自然资罚先告字〔2022〕第007号）、《行政处罚听证告知书》（双自然资罚听告字〔2022〕第007号），告知申请人有陈述、申辩和申请听证的权利。2022年3月17日，申请人对被申请人提起书面的《申辩意见书》，未申请进行听证。2022年3月21日，被申请人召开会议对案件进行集体审理。2022年3月23日，被申请人的法制审核机构对案件进行法制审核并作出《法制审核意见书》。2022年4月2日被申请人作出《行政处罚决定书》（双自然资罚决字〔2022〕第007号）。

以上事实有以下证据予以证实：

1.被申请人提交的李银兰及证人（袁健波）询问笔录；

2.被申请人提交的双柏县政务服务管理局复函复印件；

3.被申请人提交的立案呈批表、违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表、行政处罚事先告知书及送达回证、行政处罚听证告知书及送达回证、行政处罚决定书及送达回证复印件。

本机关认为：

一、关于职权问题

根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”被申请人双柏县自然资源局具有法定行政处罚上的主体资格，作出的《行政处罚决定书》（双自然资罚决字〔2022〕第007号）的行为不超越法定职权职责（原属于建设部门主管，机构改革后划归自然资源局）。拆除违法建筑案件按照《中华人民共和国城乡规划法》规定属于法律授权。

二、关于事实和证据

申请人未取得建设工程规划许可擅自拆旧建新，事实清楚，证据确凿充分，认定是违法建设定性准确。建设行为发生的时间、地点，违法建设行为的内容执法记录记载清楚。申请人违法建设行为在法律时效内，没有法律规定的除外情形，没有法定的从轻、减轻情节，认定违法事实的证据确凿、充分。

三、关于法律适用

被申请人作出的《行政处罚决定书》（双自然资罚决字〔2021〕第007号）认定申请人拆旧建新行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款；适用的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条进行处罚。行政处罚法律依据准确、现行有效。有明确法律依据、法律适用准确、作出行政处罚内容适当。被申请人的行政处罚具有法律和事实依据，认定事实确凿、充分，处罚决定书定性准确，处罚决定书引用的法律、条、款、项内容准确完整。

四、关于程序问题

被申请人作出的《行政处罚决定书》（双自然资罚决字〔2022〕第007号）办理的步骤和流程完整、规范。包括：(1)作出的《行政处罚决定书》（双自然资罚决字〔2022〕第007号）办理符合立案条件、调查取证、审查、告知、决定，送达、执行等基本步骤和流程完整、规范。(2)行政执法过程中发现的违法行为，责令申请人尹华停止违法行为。(3)作出行政处罚决定前已告知申请人李银兰拟处罚的事实、理由、依据和拟处罚等内容，明确告知当事人依法享有的权利和期限。(4)明确告知当事人尹华未提出要求陈述申辩后果。(5)行政处罚符合所处罚证据条件的，告知了当事人李银兰依法享有要求听证的权利和期限；当事人尹华未要求听证的后果。(6)本案属于重大违法行案件，给予较重行政处罚的案件，被申请人经局长召集，已进行集体会议讨论决定。被申请人作出的《行政处罚决定书》（双自然资罚决字〔2022〕第007号）办理符合法律规范要求，包括: (1)现场检查(勘验)、调查取证是由2名以上持有效的行政执法人员进行，执法人员出示执法证件，表明身份，并已在执法文书上记载和确认。(2)行政处罚决定书的送达已符合法定方式。(3)时限和程序有相应的送达回证。(4)调查取证结束后已制作调查终结报告。

本机关认为，被申请人《行政处罚决定书》（双自然资罚决字〔2022〕第007号）作出的具体行政处罚，处罚主体适格，事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当。

本机关决定：

依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款 “具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关应当决定维持”之规定，本机关决定：

维持双柏县自然资源局于2022年4月2日作出的《行政处罚决定书》（双自然资罚决字〔2022〕第007号）。

如不服本行政复议决定，可在收到本行政复议决定书之日起十五日内，向人民法院提起行政诉讼。

双柏县人民政府

2022年8月5日